Estudo diz que força do Congresso reduz transparência e previsibilidade

O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa dinâmica esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. O diagnóstico faz parte de um documento divulgado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso nesta semana.

Esse é o segundo "policy paper" de uma série da instituição sobre desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, publicado em outubro do ano passado, tratou do STF. O formato consiste em um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.

Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem do princípio de que, nas últimas duas décadas, o Congresso ganhou mais espaço na definição da agenda pública. Isso aparece tanto no aumento da produção legislativa quanto na diversificação dos temas tratados em leis.

Os autores ressaltam que o fortalecimento do Congresso não deve ser visto com desconfiança por si só. O problema, segundo eles, foi a forma como isso aconteceu. O texto afirma que parte desse fortalecimento ocorreu por vias informais, o que gerou distorções no funcionamento das comissões, no uso de emendas orçamentárias e na organização da agenda legislativa.

Um exemplo citado é o sistema de votação híbrido, criado durante a pandemia de Covid-19. O modelo permitiu a participação remota e continuou sendo usado em algumas sessões mesmo após o fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.

Beatriz Rey afirma que a Presidência da Câmara tem discricionariedade para manter a deliberação remota de maneira informal. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.

Outro ponto é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que organiza a agenda do plenário. Segundo os pesquisadores, o grupo passou a operar em uma zona entre a formalidade e a informalidade, com reuniões até fora da Câmara. Rey conta que, na gestão de Arthur Lira, não se sabia se a reunião do colégio estava acontecendo. Um líder relatou que, ao chegar para o encontro, foi questionado por Lira sobre o que fazia ali.

Para Rey, a atual presidência de Hugo Motta tornou as reuniões públicas por insatisfação dos próprios parlamentares. Ela avalia que, sem regras respeitadas, a personalidade do presidente da Câmara influencia a condução dos trabalhos.

O documento teve contribuições de um grupo de discussões com nomes como o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. As recomendações incluem a volta da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.

A questão das emendas orçamentárias, tema sensível no Congresso, aparece no documento como assunto para uma futura agenda de reforma. Os autores sugerem que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro deixe de ser vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento anterior corrigido pela inflação.

Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de criar um movimento de autorregulação institucional. A pesquisadora diz que espera que os parlamentares leiam o documento e que ele inspire projetos para mudar o regimento. Ela afirma que há insatisfação interna com a situação atual, mas se mostra pessimista em relação às emendas orçamentárias. "Quando se ganha mais poder, é difícil ceder", diz.

Rey relata que, na eleição de Hugo Motta, ouviu de parlamentares de diferentes espectros políticos que estava difícil trabalhar porque o processo estava imprevisível. Ela avalia que isso afeta parlamentares, imprensa, academia e cidadãos, já que decisões sobre políticas públicas tomadas com menos espaço de deliberação tendem a ser empobrecidas.